楊泰順教授

壹、憲政體制的設計

一、預算為國會最大之權力。

二、制憲者將掌控預算權賦予國會，因其貼近民意。
Madison (Federalist #58):預算權使政府願意傾聽人民申訴。

三、美憲規定

A、Article 1: Only Congress is empowered to collect taxes, borrow money, and authorize expenditures. The executive branch can spend money only for the purposes and in the amounts specified by Congress.

B、Section 9, Article 1: No money shall be drawn from the Treasury, but in Consequence of Appropriations made by Law.

C、Amendment 16: Congress to lay and collect income taxes.

D、The House originate revenue measures, the Senate can amend.

E、憲法未規定每年審預算，但自第一屆以來便成慣例。

貳、Budget and Accounting Act of 1921:授權總統制定全國總預算

參、預算運作情況

一、會計年度10月1日---9月30日，由15個撥款案組成

二、每年美政府花費有70%非國會所能決定(uncontrollable)，2007為250B，此包括:entitlements(約占年預算50%), contractual obligations

三、discretionary spending與direct spending

A、discretionary spending:政府日常運作開支，此部分縮小中，因民意不希望政府開支增加。

B、direct spending:由授權委員會非撥款委員會掌控，如entitlements、公債利息、政府合約款等，近年持續增加

四、budget authority與budget outlays

A、撥款委員會通過之可動支預算為budget authority(存錢入銀行)

B、outlay:財政部撥款(開支票)crosswalk

肆、預算的四大階段

一、總統編製及於每年二月第一個周一正式向國會提案(行政部門)

二、國會審核(國會)

A、總統的總預算送達國會時，撥款委員會必須檢查其『裁量支出』(discretionary spending)的數額是否符合預算法規中的支出上限。

B、撥款委員會主席負責分配各小組委員會的審查範圍和審查金額。

C、各小組分別審查年度預算的十三項撥款案和追加預算的撥款案。

D、若在新會計年度開始前，十三項撥款案中，有任何一項未能即時成立，撥款委員會必須制定『繼續決議案』(continuing resolution)，以作為臨時替代的過渡時期撥款案，直到正常撥款案成立為止。

三、政府各部門執行預算相關法規(行政部門)

四、審計政府各部門開銷(Government Accountability Office)

伍、預算審查的程序

一、Authorizations & Appropriations:均須由兩院通過總統簽署

A、Authorizations:

1、為一年或數年(除國防與情治仍為每年授權，多已跨年授權)

2、1950前對政府部門多採permanently authorized，60年代後改變：

a、authorizing committee不願放棄權力(尤其越戰與水門以後)

b、短期授權將迫使撥款委員會尊重authorization的建議

B、Appropriations:分12小組委員會，所謂之College of Cardinals，眾院成員須專任，參院則可兼任其他委員會(因之常濫權)。共三類撥款

1、年度撥款(regular or general，每年約12案)

2、預備金(supplemental，for unexpected contingencies，每年約一案)

3、持續撥款(continuing resolution，會計年度開始時仍未通過預算之單位,，stop-gap funding，每年約一案)

二、authorization須先於appropriation但仍有許多例外

A、因1830年代撥款會常加註政策指導，造成塞車。

B、appropriation乃明載於憲法，故可能有appropriation而不必authorization(2006這類款項有159b)

三、兩程序的衝突

A、authorization常有較多之辯論故時間易延宕，appropriation則較可避免修正與辯論，故議員多以此為主戰場。

B、authorization多誇大數額；appropriation則自視負有守財責任。

C、earmark

1、撥款報告常以「審查意見」(earmarks)，指定金錢應用於特定目的，有指導政策之嫌，因常指定於議員選區建設，多受輿論關注。

2、An earmark is something that flows into 434 congressional districts and not yours. When it comes to your district, it’s a federal investment in jobs and education.

3、earmark受批判原因:

a、常涉利益輸送(尤其某些秘密預算)

b、數量大量增加(1994有4,126案，2005已達15,877案，金額則增加一倍)，因：政黨差距不大時，須以此拉攏少數黨票；且議員認為他們比官員更了解地方需求。

c、國會監督團體的揭弊

4、earmark的改革(110屆國會)

a、所有earmark的提出者、花費、目的，均須公開揭露，否則相關法案不得通過。

b、若有未經報告之措施提出院會，相關委員會主席須在院會討論前，將所有earmark列入國會記錄。

c、聯席委員會報告應納入earmark表列

d、earmark的提出應證明不會圖利議員個人及家屬

e、政黨領袖不得為了爭取法案支持而承諾earmark

四、程序的規避

A、設立預算審查外的信託基金(以交通委員會為著稱，該會成員75人為最大之委員會)

B、Backdoor Authorization

1、borrowing authority

2、contract authority

3、entitlement authority(成長最速)

4、tax expenditures(稅賦優惠，1974-2005成長一倍約775b)

陸、1974年Congressional Budget and Impoundment Control Act的影響

一、立法原因：

A、Backdoor Spending增加，逃避撥款管控

B、赤字擴大

C、Nixon大量拒絕執行預算

二、影響

A、使國會不致胡亂增加開支而不管開源

B、使國會預算審核依循一定時間表，並限制參院對預算的辯論不得超過50小時。

C、設立Congressional Budget Office, House Budget Committee, Senate Budget Committee。
預算委員會職權

1、每年準備至少兩項協同的預算決議；

2、審查現行立法或草擬中之立法對聯邦開支的影響；

3、監督國會預算辦公室；

4、終年監察兩院收支活動。

D、防止總統濫用impoundment並控制backdoor spending。
impoundment分為deferrals與rescissions，總統需向國會報告，GAO先進行審查。國會接獲報告後於45天內通過rescission bill，若未能在45天內通過，總統仍須執行預算。

E、建立兩院協商制度

柒、預算審查時間流程

一、二月第一個周一總統報告預算

二、二月十五日，CBO提出經濟與預算展望報告與兩院預算委員會(baseline)為未來審核之框架。

三、總統提出預算後六周：各委員會提出預算評估給預算委員會

四、四月一日，參院預算會報告該院之budget resolution

五、四月十五日，眾院完成budget resolution，既為resolution故不送總統簽署，但送院會時，程序會會允許其他提案併同討論，以多數黨案為優先。
Concurrent Budget Resolutions為整個預算審查的核心，除年度收支評估，亦須評估五年或十年的發展預測。由預算委員會擬定，基本上包括兩部分(1995-96美國政府僵局便因共和黨以限制舉債上限，杯葛此決議案)：

A、處理會計總項：聯邦支出總額、聯邦歲入總額以及下一會計年度的公債。本決議亦決定整體花費的上限(1990以來為500b，布希為873b)

B、將開支劃分為二十一個功能領域，如國防、能源及農業，進行審核。

六、五月十五日，年度撥款案開始討論(雖然預算決議可能還未通過)
兩院resolution若不同，將進行聯席委員會協商，協商結果將決定各委員會所能分配的預算上限，由撥款會討論。

七、六月十日，眾院撥款向院會報告撥款案

八、六月十五日，眾院完成預算立法協商(reconciliation)

九、六月三十日，眾院完成年度預算法案

十、七月十五日，總統提交年中行政預算審核給國會

十一、十月一日，會計年度開始。
若預算仍未過，則以continuing resolution(joint resolution)支應行政開銷。

捌、成效有限的預算改革

一、Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act (1985，又稱Gramm-Rudman-Hollings Act)
規定每年赤字上限，若超過總統得平均刪減預算開支，但因有70項免除條款，使預算後門大開。

二、The Budget Enforcement Act
焦點放在開銷控制，而非赤字減少，採PAYGO遏止entitlement增加。但因緊急開支不在此限，始911後大增(shadow budget)。

玖、參院預算審查程序與一般法律案不同

一、預算案須有germaneness的規定，故無關法條不得列入。

二、參院辯論不得超過50小時。

總預算案為concurrent resolutions，故不呈給總統批准，總統也不得否決，但同時亦無法律約束力。

三、但總統可否決預算案中的加稅或撥款事項，如1983年Reagon便如此。