楊泰順教授

      今年六月底，美國眾院以218對206票的些微差距，參院以60對38票通過了《貿易推升法》(Trade Promotion Authority, TPA)，並隨即得到總統簽署成為正式法律。該法的通過是美國行政體系從2008年以來長期努力的結果，由於有這項法律的支持，歐巴馬總統在推動《環太平洋夥伴協定》、《跨大西洋貿易及投資夥伴協定》、與涉及22個國家的《服貿協定》時，預期將更為順遂。

      TPA既然對美國拓展對外貿易如此重要，行政體系何以竟要花將近七年的時間，才能說服國會兩院通過該項法案？原因便在於這項法案，實質上剝奪了國會參與及審查對外貿易協定的權利。

      美國憲法第一章第八條規定：國會有權「規範與外國的商業往來」並徵收各稅，故美國政府與他國進行貿易談判，勢必難以排除國會的參與。但憲法第二章又規定，處理對外事務是憲法所賦予總統的權力，對外談判條約與國際協定更是總統的專屬權(exclusive authority)，國會不宜介入。美國最高法院在1936年的United States Vs. Curtiss-Wright案中，對此已有明確的說明，Sutherland大法官指出：「聯邦政府在涉外事務與內政事務的權力，無論就其起源與本質，均不相同。… 總統作為聯邦政府處理涉外事務的唯一代表機構上(sole organ of the federal government in the field of international relations)，應該擁有完整與排他的權力(plenary and exclusive power)。總統這項涉外權力的運用，除了不得違背憲法外，並不需國會透過立法來授予。」換言之，總統進行涉外貿易談判，並無須國會特別給予授權。若是如此，幾位總統努力推動TPA立法，目的又究竟為何？說穿了，無非希望透過TPA限制國會參與，避免人多口雜的國會成為貿易談判的阻礙。

      由於國會享有立法權與「規範與外國的商業往來」之權，對外貿易談判無論過程如何艱辛成果如何豐碩，談判完成後總統仍須將各項執行法條或相關法律的修正送交國會審議。國會若依正常立法程序對協議內容進行修正，不僅曠日廢時也將使總統難以面對貿易對手。故而，TPA要求，當總統在商貿談判結束後，將施行法規提交國會審查時，兩院的多數黨領袖無論是否與總統為同一政黨，在收到法案的第一天，便應立即排入議程不得延誤。相關委員會審查不得超過45天，期滿無論審查是否完竣便須立刻送交院會二讀。兩院院會在法案離開委員會後的15天內，便必須進行全案通過或不通過的表決，不得對內容加以修正。院會審查期間，兩院最多只能安排20小時進行辯論。參院少數黨所慣用的「冗長辯論程序」，在這類的商貿法案上完全不適用。此一設計，正是為了避免發生類似我國與大陸的服貿協定，簽訂年餘後仍出不了國會大門的窘境。

      國會同意自廢武功，當然必須總統作出讓步以為交換。故而在TPA法案中，國會要求總統的談判代表在商貿談判前、中、與結束時，均須與眾院籌款委員會及參院財政委員會進行密集商議。貿易談判署(USTR)根據TPA規定還得設置「首席透明官(Chief Transparency Officer)」，與國會各單位保持經常接觸。總統亦須在國際貿易委員會(International Trade Commission, ITC)協助下，就貿易協定對美國經濟的可能影響，發表公開評估報告。但任何知曉商貿談判的人都不難體會，這些林林總總的「諮商」、「通知」與「報告」，根本只是國會尋求下台階的表面文章。因為商貿談判牽涉廣泛，程序一旦開啟，相關資訊就會立刻充斥雙方媒體，有心人要想瞭解內容根本無待官方告知。由於國會議員深知TPA對國會審查權的損害，故而儘管有總統談判透明化的承諾，法案還是一度遭到國會擱置，國會不想要這個法案路人皆知，最終雖勉強通過法案，但有效期卻是有史以來最短的三年。

      有趣的是，去年太陽花學運時，學運領袖黃國昌居然還以TPA落實國會的監督權，體現商貿談判的民主諮商精神，而藉以對比立院審查服貿協定的荒腔走板，激發了學生的激昂情緒。在電視論壇中黃國昌由於批評筆者對該法案一無所知，而被學生吹捧為「戰神」(參見https://www.youtube.com/watch?v=R8ynQDzitjw)，成為抗爭學生追捧的偶像。但事實是，當黃國昌得意洋洋的引述該法案時，TPA根本並未存在(前TPA在2007年落日失效)，若非今年各項多邊貿易談判迫在眉睫，國會恐怕還是無意將塵封六年的法案起死回生。

      將失效的法案奉為典範，將削弱國會審查的程序視為民主諮商的楷模，如此顛倒黑白的詭論本非學者應有的風範，但黃國昌卻以此贏得學生追隨，並藉此鵲起的聲勢參與本屆立法委員選舉。至於學生受到錯誤訊息的鼓舞，以示威抗議癱瘓政府運作達二十餘天，責任又將由誰承擔？如果身為學者可以為了政治目的而隱匿事實，成了政客之後又豈會真正關心國家社會的未來？

本文 2015/12/15 刊載於 觀策站