楊泰順教授

      立法院長王金平日昨召集朝野協商國會改革，並在會後發表聲明，希望各黨團儘速依協商結論，在12月3日提出國會改革修法。表面上看，國會似乎動了起來，希望透過修法，撫平社會對國會功能不彰的惡感。但選前高談此一茲事體大的議題，感覺上還是頗有選舉操作的嫌疑。因為國會今天問題的根源，在在都必須動到憲法的修正，絕非只憑修法便能解決。

      人數過少可謂國會的首惡。政治學界普遍認知，國會理想人數應為人口的開立方根，故立法院應有280席才屬適切。兩千年初，陳水扁以席次減半做為立委選舉訴求，筆者便曾大聲疾呼反對，奈何兩黨操弄民意對立院的不滿，對此呼籲置若罔聞。就連筆者退而求其次，建議席次就算要減少，也不應明載於憲法，因為法律的規範還可為未來反悔時留下轉圜空間。奈何，學界聲音薄弱，兩黨一意孤行下民眾也只能自食惡果。

      王金平說，調查聽證法制化是目前朝野共同的改革主張。但在有限的立委人數下，立院只能常設八個委員會監督龐大的行政部門，與美國動輒120個大小委員會的分工簡直無法相比，我國委員會權力的過度膨脹，恐怕是許多人不樂見調查聽證落實的原因。再者，每個委員會只有不超過15位委員，各個又身兼其他特種委員會責任，果真開起聽證會，又有多少人會從頭到尾出席？當年美國參院麥卡錫所掀起的白色恐怖，便是因為議會同仁無暇參與，使得麥卡錫一人犀利問訊足以毀人家業，立院在當前的人數下若擴大調查聽證權，難保美國的教訓不會重現。

      立院人數的不足使得個別立委的影響力擴大，迫使立院必須對表決自我壓抑，轉而訴求政黨協商，這在人數只一百人的美國參院也有類似的狀況。立院內外許多人指責政黨協商的不合理，但人數的困境如果不解決，就算協商透明化恐怕還會滋生其他問題。近年來美國國會的對立性日趨嚴重，許多學者便歸因於委員會的開放與院會的電視轉播。人數多可以稀釋個別議員的曝光度，多少有助於降低議會的衝突，基本因素不解決，協商透明化也只是治標。

      國會要健全調查聽證權必須建立在一個前提上，即立法與行政分立，彼此相互制衡。由於立法機構具有相當的獨立性，故得以調查聽證有效監督政府施政。美國是此一制度的原創者，立國以來國會便被認為與總統所領導的行政體系分庭抗禮，雖有政黨居間協調，但國會多數黨縱與總統同黨，前者也不見得會配合總統施政。故而有學者指出，美國名為兩黨，實則是六黨政治，參眾兩院與行政體系各有兩個政黨。但在我國，此一前提卻被百分之三十的不分區代表所破壞。如果身兼黨主席的行政領袖能夠掌控部分立委的生涯，我們很難想像未來立院的聽證會要如何能開得客觀與公信？但要廢除不分區制度使得立院具有完整的民意授權，則又非動到憲法不可。

      撇除人數與不分區制度不談，立院還是有許多可以透過修法進行的改革。令人好奇的是，在這一波的改革呼聲中，立委專業化與限制收禮飲宴竟很少被提起。畢竟，立委若能全天專職於立院，不參與利益團體的酬酢，人數不足的問題也可克服大半。但或因這類改革可能傷到筋骨，立委們顯然希望把焦點侷限於政黨層次。

本文2015/11/28刊載於 中國時報