楊泰順教授

壹、兩院制度的考量

一、台灣社會的認知：非聯邦、無貴族傳統不採兩院制。

1、反證一：採一院制無一是聯邦國：聯邦國(9國)全數採兩院制，但單一國則兩院(13)與一院(13)平均(加上Norway為11/2院，共27國))。

2、反證二：日本（新憲法第十三條廢止之）、法國既無貴族又非聯邦，何以從第三共和起皆行兩院制

3、反證三：若因傳統及聯邦，何以Iceland，Norway要以一次選舉分為兩院？

二、支持一院制的理論：

1、法國大革命時代認為主權為唯一、不可分，故代表國民主權之議會應採單院制，故第一、二共和皆採單院制。

2、美國採人民主權制，故在傑佛遜與華盛頓對話中，亦主單院制。

三、支持兩院制的理論：

1、國會若擁大權，自宜採兩院制以免匆促立法，如美國、法國、日本。除了可以相互制衡，眾院解散時參院還可繼續監督行政，具安定議事機關功能。

2、階層多元的社會宜有兩院制，如英國上院由皇室人員、世襲貴族、蘇格蘭貴族、愛爾蘭貴族、法學權威、教會人員等所構成。

3、國會目的在表現多數民意，故多元社會宜以兩院制保護少數意見，如台灣的原住民便應包含在第二院而非以保障名額設於立法院。

4、聯邦國家以一院代表各邦，如美國、瑞士。

5、人口的考量：採一院制均為人口少的國家，其中只有Greece人口超過千萬。

貳、兩院制實施狀況

           全球1/3國家採兩院制，2/3採一院制，但本書的36國中，迄1996年僅13國採一院制；其中四國為過去五十年改為一院制：New Zealand (1950)，Denmark(1953)，Sweden(1970)，Iceland(1991)。向來一院的為Costa Rica, Finland, Greece, Israel, Luxembourg, Malta, Mauritius, Papua New Guinea, Portugal。迄今無一國由一院轉為兩院制。

 參、一院與兩院制的變種(若要硬分，較接近一院制，故稱為一又二分之一制)

Norway：同一選舉產生，再以其中1/4分出組成上院，兩院爭議以兩院全會(plenary session)解決。

1991前之Iceland：同上，只是比例為1/3。

肆、兩院間的差異

一、選舉方式不同：如英上院為繼承。Botswana為酋長會。加拿大由內閣提名、總督以英皇之名任命。荷蘭由省議會選舉產生。法國由各省、市議員、下院議員組成選舉人團選舉產生。愛爾蘭依職業代表原則選出。德國由各邦內閣首長擔任。日本以SNTV在全國47縣選區產生152名（每區2-8）及100名全國不分區產生。故上院常為保守勢力把持。

二、上院人數較少(英有1200為特例，若只算常開會的亦為300)，極端的有德(672：69)。這使得其問政較informal及relax。

三、上院任期通常較長：英加為終生職；瑞士則為例外，部份上院議員任期反較下院短。

四、上院資格較嚴：如美25歲選眾院，但30歲選參院；日本亦同。

五、上院多採交錯任期：澳、日每三年改選一半；美、印每兩年改選1/3；法每三年改選1/3；奧、德、瑞士亦有交錯任期，唯時間不統一。

伍、決定兩院間強弱勢的因素

一、憲法規定：如第二院的決議可被下院否決；內閣向下院負責；
例外：印、委規定兩院歧見以聯合會解決，但因印上院人數只為下院一半，委則只有1/4，故所謂聯合會議仍由下院主導。
平衡兩院國為：哥、義、瑞士、美國；比、丹、瑞典修憲後上院萎縮。

二、選舉方式的不同：直接民意必然導向較大之權。故直接民選之上院權力也會因之提升。

三、選舉方式的不同可能導致上院過度代表少數

1、incongruent：上院與下院組成不同，如聯邦制國上院過度代表小州，如美、瑞士、委、澳；德、加則大州更有低度代表情況。印為特例，因上院依STV，下院依簡單多數制也使兩院不同調。
法由選舉人團選上院，使少數如農業人口超高代表(1/3佔1/2席次)故稱農業院。
西以三種人組成上院

2、congruent：奧、比仍依PR產生，無代表少數情形

陸、兩院爭議的解決

一、英國：金錢法案一個月延擱權，普通法案一年延擱權。

二、美國：兩院聯席會議，無結果則成死案。

三、日本：得召開兩院協議會，三分之二通過為成案，若不成，普通法律案下院三分之二可維持原議，預算及條約案上院只三十天延擱權、內閣人事案則只十天延擱權。

四、挪威：兩院聯席會議決定，但下院人多故多以下院為主。

柒、美國兩院制的狀況

一、兩院差異：

1、眾院以60萬人為選區，參院以州為選區。

2、眾院選民多單純，選舉以議題為訴求，參院則多樣化，選舉靠曝光。

3、眾議員與選民關係親切，個人關係重要；參議員則疏遠。

4、眾議員連任率高；參議員風險大(二戰以來，參院只有兩次連任率高於眾議員；1946-86參院平均連任成功率為74.9%，眾院91%)。

5、眾議員有majority-minority原則，依1982修正的Voting Rights Act需保障曾受歧視的少數族群當選，故選區劃分奇怪，如路州有600哩長的選區。這使得眾院族群必然多樣化。

6、參議院較為重視組織性IG的力量，如工會。而IG也較會以S為攻擊對象，因S知名度高使報償高，且適合independent spending。

7、參院人數較少，問政較informal及relax。

8、參院任期較長。

9、參院資格較嚴：如美25歲選眾院，但30歲選參院。

10、參院採交錯任期，每兩年改選1/3。

二、兩院的相同點

1、權力均分散

2、政黨結構相似

3、委員會管轄範圍大同小異

三、何以參院強於眾院

1、憲法規定：美國兩院權力平衡，但眾院金錢提案權似乎未有顯著優勢，但參院的人事同意權卻重要。

2、各州平等代表，使參院傾向代表少數。

3、參院曝光度高，但眾院於1986的轉播已稍改變。但也因少了TV，使得眾議員有較多與選民緩頰的機會。

四、兩院爭議的解決
召開兩院聯席委員會(conference committee)，無結果則成死案。會上眾院較專業，參院則較團結。委員指派成為眾院議長的重要權力。

五、兩院運作的差異

1、議事嚴謹
98屆國會H的議事規則有400頁，S只有90頁，而H迄1936年的前例編纂有11巨冊，S僅1冊。

2、議事規則本質：
H的rule強調個人之服從全院，是全院為全國之意志。設計在使多數的意志得以執行。
S則重個人表現自由度的極大。在延遲拖延立法行動，使少數握有相當之國會權。

3、國會權力：
H只須徵詢委員會主席便可決定議事行動，較具階層性。
S的立法個人色彩重，權力分配則較平均，常須近乎全票才得操作，常因相關重要議員不出席而使立法一延再延。幾乎每位議員均擔任依各以上的委員會主席（1982平均為2.3個委員會）。

4、政策醞釀上：
H則重法在技術上的完美性。
因S人少，較易受媒體報導，故常重全國性辯論，訴求民意。

5、專業性：
H在98屆國會平均參加6個委員會，專業性較高。
S在98屆國會則平均參加11個委員會，重通才。
此亦因S的選區大，選民利益與份子複雜。