楊泰順教授

      昨天民進黨中常會依據總統當選人蔡英文的指示，提出國會議長中立化的立法院改革方針。要求未來民進黨所主導產生的立法院正副院長，必須依循三項原則：一、不 應參與政黨活動；二、不應擔任所屬政黨任何層級的職務；三、除依據憲法代表立法院，參與由總統召集、行政立法之間解決爭執的相關會議外，不應參與黨政協調 平台機制的相關會議。此外，中常會也強調，未來立院正副院長主持議事，應秉持議事的中立原則。

     民進黨在取得國會多數席次後，能將議長中立列為國會改革的首要之務，出發點令人佩服。但問題是，我們的立法院長究竟擁有多少實權而必須保持中立？若議長權力大，為免議事被不當操弄，當然有必要規範議長的中立性。若議長根本無權，只要大家依議事規則行事，又何必擔心議長是否中立？民進黨提出的三原則，其實讓人覺得捨本逐末，並未直指問題核心。

      與英美國會議長比較起來，我國立法院長的法定職權，其實少得可憐。僅列舉數個主持會議的基本權力為例：英國議長只要從議長席上起立，所有議員便必須回復原 位，使得我國立院常見的抗爭場景根本不可能出現。名相迪斯瑞利因此曾說：「只要聽到議長法袍的婆娑之聲，議場立刻寂然。」英美議長也都擁有判斷發言尺度的權力，如台灣立委常以穢言自詡草根，在英國只要發生三次便會被不定期逐出議場。更重要的，英美議長均擁有「指名發言權」，議員必須得到議長允許才得在議場發言，美國議長更常以此冷凍桀傲不遜的議員，我國則採登記發言制，主席全無准否的空間。我國立委開會時常運用「程序發言」阻撓議事的正常進行，但在英美國會，議長可以當下立判發言是否屬於「程序」，美國議長甚至可以主導程序委員會事先禁止程序問題的提出。其他如禁止議場打手機、嚴格限制發言時間、定時表決、拘捕刻意缺席議員等權，限於篇幅不再贅述。

      過去立法院長所以看似權力無邊，主要因為他可以主導議程安排，並且是所有法案協商的當然主持人。這使得行政機構見了院長必須禮讓三分，造就院長成為「喬事中 心」，院長再以此市恩立委，爭取朝野對他「議事外功能」的相挺。故而，改革議長制度，首要之務應是議事日程安排的制度化，與政黨協商的廢止。少了這兩項主導權，立法院長對朝野立委與行政機構便失去了攏絡的工具，就算不想中立也不行。

      但話說回來，若民進黨希望院長只扮演個純粹的「會議主席」，前述英美議長所享有的主席權，也應該聲明予以尊重。否則，既沒有喬事的軟實力，又不具維護議場秩序的硬底子，這樣的議長充其量只是嗜血議員的肉靶，對立院運作的改善並無助益。

      若說議長中立，誠如中時社論所指出的，王金平其實算是「最中立」的立法院長。在缺乏主席權支撐的客觀環境下，王為了「中立」甚至導致議事延宕，讓國會的多數 意志無法得到貫徹。故而，國會觀察者所最擔心的，其實並非議長中立化的問題，而是議長的會外行為，如馬英九批判前院長王金平便因他為柯建銘喬司法案件。民進黨有心建立可長可久令人信服的議長制度，重點便應加強議長會外行為的制約，如職務外收入、親屬經營事業、參與院外酬酢、甚至議長遭指控不當作為的調查程序等，我們期待這可以是民進黨下一波的議長改革重心。

本文 2016/01/21 刊載於 中國時報