楊泰順教授

壹、助理制度的發展

一、意義：

1、使國會具獨立能力，但亦成助理治國。

2、成為議員身份、權威之象徵。

二、各國助理制度的發展

1、美國
1856年，眾院籌款委員會與參院財政委員會首用專職助理。
1885年，參院立法允許聘僱助理，眾院於1893年亦跟進。
但迄1900年時，眾議員尚無助理，參議員每人平均不到一名助理。
1989年，眾院委員會助理1986人，參院1013人。
     眾院個人助理7569人，平均一人18位助理。
     參院個人助理3837人，平均一人38位助理。

2、英國
每位議員補助助理費每年八千英鎊。
國會助理由議長﹑多數黨﹑少數黨領袖及各選三代表組成「遴聘委員會」遴聘﹐需具考試資格﹐謹守文官中立。

3、日本
議員每人配置公費秘書二名，屬特別職公務員，形式上須議長同意。

三、我國助理制度的發展
1987年首撥每位立委 15000元的助理費，後增至20000元。
1991年，助理費增至25000元，並允許增額立委加聘選區助理一人。
1989年，設立法諮詢中心，分法案、預算、編譯三組，編制約30人。
1992年，公費補助個人助理員額增加為四人。
1994年，再增為六人。

貳、助理的種類與功能（以美國為例）

一、隸屬國會的助理

1、國會領袖助理
議長、政黨領袖、黨鞭均有助理編制，隨領袖進退，共約240人。

2、秘書處助理
眾院約1200人，參院約900人，另有警衛約1200人。由國會領袖及兩黨協議分配。

3、國會幕僚助理（超黨派之專業助理）

A、國會研究服務處(Congressional Research Service)，約870人。

a、1914年設，1970年改為現名，為最老之幕僚機構。

b、1979年預算2400萬，處理30萬案。其中60%為議員請求，22%為委員會請求，18%為選區案件。

c、52%案當天回覆，11%十天以上研析。

B、審計處(General Accounting Office)，1921設，2004年改稱Government Accountability Office，約5300人。

C、技術評估處(Office of Technology Assessment)，1972設，由12人委員會督導，約190人，1994年被裁撤。

D、預算處(Congressional Budget Office)，1975年設，約234人。

二、國會黨團的助理
共有上百位助理。

三、委員會的助理

1、人數增加情況
1946年首編4專業助理/6秘書；1970為6/6；1974為18/12
1994年前眾院約1700人，共和黨刪為1100人；參院1000人，刪為800。
眾院各委員會在1946年只有4專案助理，6秘書編制。現則平均有65位助理，最多205位，其中40%至小組。
參院50位，最多110位，其中三分之一至小組。

2、任用方式：1970年前，眾院助理三分之二由主席，三分之一由少數黨資深議員任命。參院則依黨員人數比例。1975後，每位參議員均可推薦人。

3、人數增加原因：

A、由於委員需常回選區，而小組委員會工作又繁，故需助理協助。

B、參院委員會工作更繁重，甚至兼兩小組主席，故更依賴助理。

C、參議員多全國性人物，且有些意在參選總統，常就國家問題受訪，故須助理準備資料。

D、故參議員的份量常就其可支配的助理顯示。
委員會助理多為高學歷之專業人員。

四、議員的個人助理(平均任期不到兩年)

1、選民服務助理(Caseworker)：成長最速，眾院助理中，1972占22.5%，1990占41% 。參院於1972占12.5%，1989已占31%。       

2、行政助理(Administrative Assistants)

3、法案助理(Legislative Assistants)

4、私人秘書(Personal Secretary)

5、新聞秘書(Press Secretary)

 參、助理的聘用

一、法律的規範基礎

1、屬於與議員個人的契約關係

2、為國家公務員

3、為特別公務員

二、雇用親人之約制

1、1932年5月，眾院規定助理資料必須公佈，1959年參院跟進。此法公佈後，次日便發現有97位眾議員雇用親人。

2、1962年Powell因波多黎各籍妻子列助理，不在地而仍領薪水，受懲處。

3、1964年眾院通過法案(因Powell案)：不在首都及選區工作者，不得支領薪俸。

4、1967年，國會規定聯邦機構不得聘用親人，共列27類親人，
除外：a、不包括已任職者；b、不包括媒介至其他單位者；c、不支薪不受限

肆、助理人數迅速衍生的原因

一、國會工作日益繁雜，議員個人專業能力有限(年平均提案84件)

二、追求立法自主性，避免依賴行政體系

三、國會小組委員會分工日細數目增加

四、選民對議員選區服務的需求增加

 伍、助理的待遇（The Last Plantation）

一、以對議員忠誠為主，故無公務人員的法律保障。

二、不受Hatch Act的保障。

三、1988年設The Office of Fair Employment Practices，由眾院Administration Committee主席及少數黨領袖任命組成，規定

1、予以180天申訴期

2、可上告法院

陸、助理的工作倫理與限制

一、助理與議員的關係
1、不得使用國會用品於募款、競選等。
2、故選舉時幕僚多減領國會薪資，但超時工作如何補償？金瑞契以年終獎金補償（但參院允許有三位助理可以處理選務）。

二、陽光法案與兼職限制(1991通過)

1、不得領honorarium，可以之捐慈善機構，但不得用以抵稅，一次也不得超過二千元。

2、不得有超過15%的外來收入。

3、眾院每年可收250元禮物，百元以下不計。

4、每年旅遊招待不得超過30天，國內四天以上，國外七天以上不得由公司出帳。

5、離職時須提終職財務報告，任何200元以上收入均得申報。(此法通過前助理濫權嚴重，如詹森助理Baker去職時，身價便達200萬)

6、離職後二年不得遊說議員。

 柒、助理制度對國會運作的影響

一、立法部門日趨官僚化

二、過份依賴助理而使議員失去自主能力

三、降低議員間的互動關係

四、使國會運作成本大幅上升(美國在過去二十年上漲五倍)

 捌、我國助理制度檢討

一、立法院諮詢中心欠缺獨立性職掌亦不夠明確

二、國會不具調查權使資料運用有限

三、助理本身的過客心態，專業性亦不足

四、助理權益保障不足

五、國會助理應建立自主聘用制度